Kuntauudistuksen syistä ja seuraamuksista

Hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkusen nimellä varustettu Valtionvarainministeriön (ilmeisesti) esitysgrafiikka Kunnat ja hallitusohjelma. Kuntauudistus (sivu 15)  toteaa kuusi perussyytä kuntien pakkoliitosohjelmalle. Olen ottanut nämä kuusi perustetta sellaisenaan pohjaksi tälle pohdinnalle. Lisäksi tutkailen Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelmaan kirjaamia tavoitteita ja syitä kuntauudistukselle.

Selvittelen itselleni kuntauudistuksen perusteita ja ruodin niitä nojautuen Siv Sandbergin ja Krister Ståhlbergin 1997 kirjoittamaan Kunnallisalan kehittämissäätiön Polemia-sarjan julkaisuun Kuntalaisten kunta ja valtio. Mielestäni tämä viisitoista vuotta sitten kirjoitettu lyhyehkö tutkimuspamfletti on yllättävänkin ajankohtainen. Se osoittaa mielestäni, että hallituksen tavoitteet ovat vain jatkumoa pitkässä politiikan väännössä valtio–kunta-suhteista. 

Tavoite 1. Turvataan kuntapalvelut ja kansalaisten yhdenvertaisuus koko maassa.

Tavoite on sinänsä kiitettävä, enkä epäile ettei aikomus olisi tosi. Pienen kunnan asukkaana epäilen tosin, että meidän yhdistäminen 70 km päässä sijaitsevaan Kuopioon ei tosiasiallisesti voisi parantaa palveluitamme. Sen sijaan pieneltä reuna-alueen taajamalta olisi melko helppo suurkunnan valtuustossa ja lautakunnissa vähentää palveluita siirtäen ne joko vähän kauemmas Suonenjoelle tai suurkunnan keskustaan Kuopioon. Emme ole palveluiden suhteen yhdenvertaisia nyt ja uskon, että suurkuntakehitys voi vain huonontaa tilannetta.

Sandberg & Ståhlberg (1997: mm. 80-86) toteavat, että jo 90-luvun loppupuolella kunnat tekivät laajasti yhteistyötä sellaisissa asioissa, joissa etua yhteistyöstä voitiin saada. ”Kuntien palvelutuotannossa tuntuu olevan vähän esimerkkejä siitä, että mahdolliset suurtuotannon edut olisivat jääneet käyttämättä. Siellä missä näitä etuja on, kunnat tekevät yhteistyötä.”  Edelleen kirjoittajat toteavat, että kaikista palveluista ei suurtuotannossa etuja saada ja että kuntakokoa selvemmin palveluiden yksikköhintoihin vaikuttaa esimerkiksi kuntarakenne. Koska yhteistyötä tehdään jo mahdollisuuksien mukaan ja maantieteelle ei mitään voida , ei palveluiden säilyminen pienemmissä taajamissa nähdäkseni edisty kuntien yhdistämisellä.

Tavoite 2. Kootaan kunta- ja palvelurakenteita yhteen ja varmistetaan niiden demokraattinen ohjaus.

Nähdäkseni kunta- ja palvelurakenteen yhtenäistäminen koskee lähinnä kaupunkikeskuksia ja niiden lähikuntia. Selvästi keskenään kilpaileva kaupunki ja ”maalaiskunta” ei tunnu järkevältä ratkaisulta. En ymmärrä, miten esimerkiksi Rautalammin liittäminen Kuopioon  yhdistäisi kuntarakennetta.

Tavoite 3. Luodaan pohja sosiaali- ja terveyspalveluiden ja muiden suurempaa väestöpohjaa edellyttävien palveluiden järjestämiselle.

Lisäksi http://valtioneuvosto.fi/hallitus/hallitusohjelma/pdf/fi.pdf hallitusohjelmassa (2011: 75) todetaan: ” Kuntauudistuksella luodaan palvelurakenne, jossa valta ja vastuu palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta ovat yhdellä, riittävän laajaan asukas- ja osaamispohjaan perustuvalla taholla. Vahva ja itsenäinen kunta kykenee hallitsemaan markkinoita palveluiden tuotantotapojen monipuolistuessa ja vastaamaan vaatimuksiin asukkaiden valinnanvapauden lisäämisestä.”

On selvää, että pois lukien pari kourallista kehittyviä kaupunkikeskuksia, Suomessa on tulevaisuudessa ikärakenteeltaan melko vanhuspainotteinen väestö. Syynä tähän on sotien jälkeisten suurten ikäluokkien synty ja sen jälkeen hiljalleen laskenut syntyvyystaso. Tämä tulee nostamaan entisestään terveys- ja sosiaalipalveluiden tarvetta. Nähdäkseni jättikuntia voi lähinnä perustella näiden kustannusten kasvulla.

Mielestäni tämä ei kuitenkaan ole syy luoda kuntajakoa uudestaan sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämiseen täydellisesti sopiviksi yksiköiksi. Vaikka ne ovatkin tärkeitä palveluita, eivät ne yksinään voi hallita sitä, minkälainen kuntajako on. Pikemminkin valtion tulisi taata pienille kunnillekin riittävät valtionosuudet palveluiden hoitamiseen kannustaen yhteistoimintaan siellä, missä mahdollista.

Sandberg ja Ståhlberg (1997: 48-49) toteavat, että pienissä kunnissa ollaan keskimäärin tyytyväisempiä palveluihin. Monesti ollaan tyytyväisiä jo siihen, että palveluita ylipäätään on. Yhdistyminen suurkunnaksi nostaisi mahdollisesti vaatimustasoa palveluiden suhteen, mutta epäilen, etteivät esimerkiksi suurkuopiolaiset mielellään maksaisi huippupalveluita reuna-alueidensa taajamille.  Sandbergin ja Ståhlbergin johtopäätös on sama: ”Kuntalaisia lähellä sijaitsevat palvelut siirtyisivät etäämmälle, eivätkä jo ennestään etäällä olevat palvelut tulisi lähemmäksi.” (ibid.)

Tavoite 4. Turvataan kuntapalveluiden rahoituspohjaa ja parannetaan julkisen talouden kestävyytta.

Virkkusen esitys alkaa kuvaajalla, jossa seuraavat n. kaksikymmentä vuotta kulutusmenot+investoinnit kasvavat kuntien verotuloja ja valtionosuuksia nopeammin. On selvää, että koko julkinen sektori (ja sitä myöten myös me veronmaksajat) on haasteen edessä.

Uskon, että sanojen ”parannetaan julkisen talouden kestävyyttä” sisään sisältyy ajatus siitä, että ”tuottamaton” maaseutu ja pienkunnat laitetaan kiinni. Siirretään palvelut keskuksiin ja pärjätköön maalaiset miten pärjäävät.

Tähän vahvaan keskittämisintoon sisältyy muutama suuri taloudellinen ongelma:

- Kun palvelut ja loputkin ihmiset siirretään keskuksiin, syntyy entisestään turhaa rakennus- ja infrastruktuurikantaa, joka menettää arvonsa.

- Kun nuoret siirtyvät pois tukiverkkojensa ja tutun kulttuurin piiristä, syntyy aikamoinen ”kestävyysvaje” ihmisen pärjäämiseen.

- Sosiaalisiin turvaverkkoihin liittyy myös kurjistumiskehitys, jossa kaupunkeihin syntyy köyhien slummialueita. Samoja alueita, joilla myös vaikkapa maahanmuuton ongelmat näkyvät.

Tavoite 5. Vahvistetaan kuntien elinvoimaa sekä ehkäistään yhdyskuntarakenteen hajautumista erityisesti kaupunkiseuduilla. Tavoite 6. Uudistetaan kuntarakenteita suunnitelmallisesti ja alueita kokonaisuuksina tarkastellen.

Keskimäärin kuntien ”elinvoima” ehkä paranee liitosten myötä. Keskimäärä on vain vaarallinen mittari. Kun huoneessa on viisi työtöntä ja yksi miljonääri, niin keskimäärin porukka on aika varakasta. Ei se silti työttömiä lohduta. On vaikea nähdä, mikä intressi jättimäisissä suurkunnissa olisi kehittää reuna-alueita. Pienten kuntien ”elinvoimaongelmalle” on kaksi syytä, joita ei voi poistaa yhteenliittymillä: Suomen ikärakenne ja väestön muutto kaupunkeihin. Jos KAIKKIEN kuntien elinvoimaa haluttaisiin vahvistaa, kuntapolitiikassa lähdettäisiin liikkeelle pienten kuntien pitämisestä elinvoimaisena.

Tässä tullaan ehkä lähelle mitä Sandberg ja Ståhlberg (1997: 23) kutsuvat raideolettamukseksi: että yhdistämällä joukko (pien)kuntia saadaan yhtä suurkuntaa vastaava yksikkö. Oikeasti tulos on laaja ja asutusrakenteeltaan pirstoutunut kunta, jota ei voi ajatella yhtenä kokonaisuutena. Haja-alueiden elinvoima ei kasva näissä liitoksissa, tosiasiallisesti se vähenee, koska kunnilla ollut mahdollisuus kehittää omaa aluettaan asukkaidensa parhaaksi viedään.  

Ylipäätään tässä törmää yhteen kaksi näkemystä kunnista. Yksi lähtee siitä, että kunta on valtiohallinnon väline, palveluiden järjestäjä, ja eduskunta voi halutessaan määrätä laeilla kuntien toiminnasta tai vaikkapa lakkauttamisesta. Kunta ei ole arvo sinänsä. Tämän näkemyksen vastakohta on näkemys, jossa kunnat nähdään omaehtoisen kehityksen synnyttäminä paikallisyhteisöinä, joiden kautta tapahtuva kansalaisten itsehallinto on perusarvo. (Sandberg & Ståhlberg 1997: 30-31.) On kyse siitä, ajatellaanko, että kaikkien kansalaisten tulisi pystyä vaikuttamaan asioihinsa demokratian keinoin, vai nähdäänkö demokratia enemmistön diktatuurina.

Suomessa on paljon kuntia, jossa ollaan ylpeitä omasta historiasta ja koetaan oma kunta identiteetin osaksi. Pienissä kunnissa osallistutaan myös asioiden hoitamiseen ahkerammin demokraattisin välinein kun taas suurkunnissa ihmisten pääasialliset vaikutuskanavat ovat mm. vetoomukset, mielenosoitukset, boikotit tai yleisönosastokirjoittelu. Pienissä kunnissa suuremmalla osalla on kokemusta kunnallisista luottamustoimista. (Sandberg & Ståhlberg 1997: 45-48.) Tästä näkökulmasta hallitusohjelman (2011: 75) maininta kunnallisen itsehallinon ja paikallisen demokratian vahvistamisesta joutuu aika outoon valoon. Kun hallitusohjelmassa (2011: 76) todetaan, että ”Kuntien roolia julkishallinnon keskeisenä toimijana ja rajapintana kansalaisiin vahvistetaan.” niin tarkoitetaanko silloin kenties, että suurkuntia aletaan pilkkomaan?

Lisää demokratiaa?

Hallitusohjelmassa (2011: 75) todetaan liitosten vähentävän kuntien yhteistoimintarakenteita, mikä selkeyttää ja yksinkertaistaa hallintoa ja vahvistaa paikallista demokratiaa. Sandberg & Ståhlberg (1997:  35-38) näkevät, että nykyisessä yhteiskunnassa mikään toimija ei voi olla riippumaton. Olemme nähneet, että valtiot ovat markkinoiden armoilla ja toisaalta yritykset ulkoistavat alihankkijoille toimintojaan. Tärkeää ei ole riippumattomuus vaan riippuvuuksien hallinta: sopimistaito ja verkostoituminen.

Tästä näkökulmasta kuntien yhteistyö ei ole demokratiavajetta  tai itsehallintoa rajoittavaa, vaan itsehallintoon kuuluva valinta. Päätöksen tekevät paikalliset päättäjät, ja he voivat päättää myös halutessaan kuntaliitoksesta. Sandberg & Ståhlberg  (1997: 35-38 toteavat myös, että erilaiset yhteistyöjärjestelyt mahdollistavat toistensa kanssa ristiriitaisten ulottuvuuksien, läheisyyden ja mittakaavaedun, sovittamisen yhteen. ”Yhteistoiminnan avulla pienen kunnan rajat venyvät, kun siihen on tarvetta, mutta kunta pysyy tuttuna ja turvallisena. Toiseksi yhteistoiminnalla voidaan saavuttaa merkittäviä kustannussäästöjä, myös verrattuna tilanteeseen, jossa yhteistoimintaa harjoittavat kunnat liitettäisiin yhdeksi kunnaksi.”

Johtopäätöksiä

Hallitusohjelmaan sisältyy sinänsä hyviä tavoitteita. Niiden toteuttamistapa ei vain esimerkiksi Rautalammin kaltaisen pienen ja keskuksista syrjässä olevan kunnan kannalta tunnu järkevältä. Minun (ja monien muiden kuntalaisten) pelko on, että kaikki se hyvä, mitä oma kunta on saanut aikaan menetetään byrokraattisessa pakkouudistuksessa.

Herää kysymys, voisiko pakkoliitoksia parempi ratkaisu olla kuntayhteistyötä helpottavat toimet ja kaikkien paitsi suurimpien kuntien voimavarat ylittävissä asioissa (esimerkiksi erityissairaanhoito) rahoitusvastuun siirtäminen valtiolle.

Loppuun vielä Sandbergin & Ståhlbergin (1997: 89-90) ajatuksia kuntauudistusten takana olevista piilotavoitteista. Kirjoittajat nostavat esiin suurkuntiin tähtäävän integraatiokehityksen, jolla suositaan ”alueellisia vetureita”. Tähän hallitusohjelman työssäkäyntialue-ajattelukin perustuu.  ”Suurkuntarakenteella on nimittäin säästöaikoina erityisen hyviä ominaisuuksia valtionhallinnon näkökulmasta katsottuna. Suurissa kunnissa palveluiden huonontuminen ei näy yhtä pian ja yhtä hyvin kuin pienissä kunnissa. Jos valtio siis leikkaa valtionosuuksia suurelta kunnalta, se voi jättää leikkausten lopullisen kohdistamisen kunnan itsehallinnon puitteissa tapahtuvaksi.” 

Syylliset eivät ole asialla ensikertaa. ”Tuolloinen [1960-luvulla], kuten nytkin [1990-luvulla], ajattelua kannattivat juuri nykyisen sinipunahallituksen kantavat voimat. … Maan eteläosiin painottuva sinipunakoalitiot olisivat siis tämän ajatuksen mukaan uudelleen lämmittäneet kasvukeskuspolitiikan, eräänlaisen radanvarsipolitiikan. … vasta nyt ollaan pääsemässä sanoista tekoihin.”

No, 1990-luvun sinipuna ei päässyt vielä kunnolla sanoista tekoihin. Näyttää siltä, että tällä kertaa on päätetty runnoa keskusvetoinen politiikka kerralla kuntapäättäjien kurkusta alas.

LÄHTEET

Sandberg, Siv ja Ståhlberg, Krister 1997. Kuntalaisten kunta ja valtio. Kunnallisalan kehittämissäätiön Polemia-sarjan julkaisu nro 25.

Hallitusohjelma 2011. http://valtioneuvosto.fi/hallitus/hallitusohjelma/pdf/fi.pdf

 

Piditkö tästä kirjoituksesta? Näytä se!

1Suosittele

Yksi käyttäjä suosittelee tätä kirjoitusta. - Näytä suosittelija

NäytäPiilota kommentit (12 kommenttia)

Käyttäjän katriinakajannes kuva
Katriina Kajannes

Miten pienet kunnat pidetään elivoimaisina?

Käyttäjän katriinakajannes kuva
Katriina Kajannes

Mikä puolue kannattaa/mitkä puolueet kannattavat pakkoliitoksia?

Käyttäjän katriinakajannes kuva
Katriina Kajannes

Onko nykysysteemi autuaallistava?

Valtioita, valtioliittoja, kansakuntia, kieliä, ammattikuntia katoaa ajan oloon. Se on elämän meno. Onko sääli, että Aleksanteri Suuren, Rooman imperiumin ja Kaarle Suuren aluekokonaisuudet katosivat kuin pieru Saharaan, ja olisiko niistä kannattanut pitää kiinni kynsien ja purren?

Käyttäjän katriinakajannes kuva
Katriina Kajannes

Oletko joskus katsonut tähtitaivasta tai ajatellut muuten vaan isosti, esim. ihmislajin ja kansakuntien historiaa?

Käyttäjän katriinakajannes kuva
Katriina Kajannes

Onko Paavo Suuri Väyris edistynyt vai taantunut nuoruutensa päivistä, kun hän nyt vastustaa silloista itseään ja tämän kuntapolitiikkaa?

Käyttäjän katriinakajannes kuva
Katriina Kajannes

Minustakin hallitusohjelma on hauskaa luettavaa. Olen julkisessa tilaisuudessa nauraa röhönnyt kansanedustajien kuullen ohjelman kohdalle, jonka mukaan meistä tulee oliko se kele innovatiivisin vai oppinein vai sivistynein kansa maailmassa vuoteen 2020.

Käyttäjän katriinakajannes kuva
Katriina Kajannes

Kuntarakenteet ovat Suomessa muuttuneet moneen kertaan, ja läänien rajat sun muu sellainen. Onko sillä niin hölkäsen pöläyksen väliä pitemman päälle?

Käyttäjän katriinakajannes kuva
Katriina Kajannes

Rautalampi voisi hyvin nousta läänin, valtakunnan, EU:n, maailman ja universumin keskukseksi. Olisiko se sitten hyvä juttu?

Käyttäjän katriinakajannes kuva
Katriina Kajannes

"Syylliset eivät ole asialla ensikertaa." Eivätkös he ole aina asialla, ja syyttömät samoin? Ja eikö se ole mielivaltaista sanoa, ketä he ovat?

Käyttäjän katriinakajannes kuva
Katriina Kajannes

Mitä kunnallisalan kehittäminen on?

Käyttäjän katriinakajannes kuva
Katriina Kajannes

"kunta pysyy tuttuna ja turvallisena" Kannattaisiko palata Agricolan aikaiseen kuntajakoon, niin olisi turvallisempaa?

Käyttäjän JormaVesa kuva
Jorma Vesa

Mitenhän tämän demokratian eli kansanvallan käy näissä suurkunnissa? Jos Rautalampi liitettäisiin Kuopioon - sitä ennen tai samaan aikaan kai Suonenjokikin olisi liitettävä samaan yhteyteen, jotta saataisiin yhtenäinen alue - niin montako edustajaa nykyisen Rautalammin alueelta saataisiin Kuopion kaupunginvaltuustoon? Ehkä yksi tai kaksi?? Rautalammin asioista päättäisivät siis muut kuin rautalampilaiset. Mitäs demokratiaan se olisi?

Toiseksi, pidän jo nyt nykyistä Kuopiota luonnottoman laajana. Varsinkin sitten kun Nilsiä on siihen liittynyt. Kyllähän Kuopiosta saadaan yli 100000 asukkaan kaupunki kun siihen liitetään ympäröivää maaseutua. Onko semmoinen kuitenkaan luonnollista kasvua? Eikö luonnollista kasvua ole se, että Kuopiossa syntyvyys on kuolleisuutta suurempaa ja että Kuopioon muuttaa enemmän väkeä kuin sieltä pois?

Jos Rautalammin pitäisi liittyä itseään suurempaan kokonaisuuteen, niin miksi Pieksämäki ei voisi tulla kysymykseen? Matka sinne on pikkuisen lyhyempi kuin Kuopioon ja Pieksämäen valtuustoon saattaisi päästä useampi rautalampilainen kuin Kuopion valtuustoon pääsisi.

Toimituksen poiminnat